Causa: Ac. y Sent. 27 del 17 de junio del año 2024. Corte Suprema de Justicia, Sala Civil, Paraguay. Ministros: Eugenio Jiménez Rolón, César Antonio Garay, Alberto Martínez Simón.
Antecedentes del caso
Juzgado de Primera Instancia
Sentencia Definitiva Nº 380 de fecha 09 de setiembre de 2020, el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial, Decimocuarto Turno, de la Capital, resolvió «1. Rechazar la demanda de cumplimiento de contra to promovida por Concreto Mix SA contra Procuraduría General de la República, por los fundamentos expuestos en el exordio de la presente resolución. 2. Imponer las costas a la parte perdidosa.
Tribunal de Apelación
Recurrida la mencionada resolución y tramitados los recursos, el Tribunal de Apelación en lo Civil y Comercial, Primera Sala, de la Capital, por Acuerdo y Sentencia Nº 79 de fecha 17 de agosto de 2021, resolvió «Declarar desierto el recurso de nulidad. Revocar la S.D. Nº 380 del 9 de setiembre de 2020 debiendo hacerse lugar a la demanda promovida e imponiendo las costas en ambas instancias a la perdidosa.
Problema jurídico planteado
El debate jurídico a dirimir gira en torno a establecer si es procedente o no la demanda por cumplimiento de Contrato celebrado entre el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones con la empresa de plaza, para arrendamiento y explotación de la cantera del Cerro Ñemby. Específicamente, si la Adenda No. 1, en virtud de la cual se prorrogó el plazo de ese Contrato, tiene o no validez jurídica.
Hechos jurídicos
Según se desprende de la cláusula primera del contrato en cuestión, el MOPC cedió en arrendamiento a una Sociedad Anónima, la cantera del cerro Ñemby con el objeto de extraer material pétreo para su comercialización por el término de 3 años contados a partir de la fecha del decreto del Poder Ejecutivo que aprobaría el contrato.
A pocos meses de la autorización del Contrato por el Poder Ejecutivo, fue suscrita entre representantes de la empresa accionante y el MOPC, Adenda No. 1, el 2 de julio de 2013, que dispuso: prorrogar el plazo de vigencia del contrato de arrendamiento de la cantera del cerro Ñemby a diez años, llegando a término el veinte y ocho de mayo de dos mil veinte y tres.
Tal adenda fue firmada siguiendo el dictamen emitido por la Dirección de Asuntos Jurídicos del MOPC, dictaminando que fueron cumplidas las exigencias de prestación de Estudio de factibilidad para la explotación de esa cantera y vigencia de la Licencia ambiental expedida por la SEAM.
Posición de la parte demandada
La Procuraduría General de la República niega la validez y eficacia de la «Adenda Nº 1 al contrato de arrendamiento y explotación de la cantera del cerro Ñemby» por no haber sido aprobada por un decreto del Poder Ejecutivo.
Posición de la parte actora
La posición de la parte actora es que no era necesaria la aprobación del Poder Ejecutivo para la eficacia de la prórroga pactada en la adenda. Más aún, sostuvo que el Poder Ejecutivo delegó la facultad de autorizar o suscribir la adenda en el MOPC, al haber dictado el Decreto Nº 11.125 del 28 de mayo de 2013 por el que se aprobó el contrato principal.
Pruebas
Mediante Resolución de la Dirección General de Control de Calidad Ambiental y de los Recursos Naturales, dependiente de la Secretaría del Ambiente (SEAM), se rechazó el informe de Auditoría presentado por la empresa exploradora, para cumplimiento del plan de gestión ambiental, correspondiente al proyecto cantera y trituración de roca basáltica de la empresa exploradora, desarrollada en la propiedad denominada Cerro Ñemby. En consecuencia, se suspendieron los efectos de la Declaración.
El informe de Auditoría señala -entre otras advertencias incumplidas- que esa empresa: » … no ha presentado adecuadamente el flujograma de proceso y no mostró los resultados de la implementación de su plan de gestión ambiental. Además, se destaca la preocupación de los pobladores de la ciudad de Ñemby por los impactos ambientales y sociales del proyecto.
Voto de la preopinante
Carece de sentido entender que para la suscripción del contrato original por el plazo de tres años se haya exigido su aprobación por Decreto del Poder Ejecutivo, pero no así para la prórroga del mismo contrato por otros siete años. En ambos casos -tanto para la celebración del acto jurídico original como para su prórroga- la manifestación de la voluntad del Estado es idéntica y debe regirse, por idénticas formalidades.
Este argumento no se invalida por la afirmación de la parte actora de que el Poder Ejecutivo delegó, en el caso, la suscripción de la adenda al Ministro de Obras Públicas y Comunicaciones. Tal alegación no surge del Decreto N º 11. 12 5 de fecha 28 de mayo de 2013, ni de la interpretación de la cláusula primera del contrato originario. Esta cláusula solo establece la posibilidad prorrogar el contrato vía adenda, sin delegar facultades del Poder Ejecutivo.
Además, esta conclusión tampoco se desvirtúa si se considera el art. 36 de la Ley 3180/07 de Minería. Aunque este artículo a diferencia del art. 33 modificado por Ley 4935/13, no sujeta la explotación de sustancias pétreas, terrosas o calcáreas a la concesión por Ley; no exime, sin embargo, de la aprobación del contrato por el Poder Ejecutivo prevista en el art. 33.
Voto de César Garay
La Adenda adolece del requisito esencial, determinante, indispensable y crucial para tener
legítima y plena eficacia jurídica: su aprobación por Decreto del Poder Ejecutivo. Tal exigencia -insustituible- no sólo se encuentra prevista en el Artículo 33 de la Ley Nº 3180/07, también surge y emana del Contrato principal, en el que las Partes supeditaron su eficacia «por un periodo de tres años contados a partir de la fecha del decreto del Poder Ejecutivo que aprueba el presente Contrato». Esta exigencia es extensiva a la Adenda, por su condición accesoria al Contrato principal, formalidad que -por lo demás- fue cumplida consecutivamente por los contratantes desde el año 1989.
Incluso si se aceptara, aunque se niega, que la Adenda fuese eficaz para prorrogar plazo, el Contrato no podría ser exigible, debido a que incumplió la condición principal para la explotación de la cantera: dado que no tenía Licencia Ambiental vigente, siendo aplicable in-totum la Cláusula segunda del Contrato establece: «la explotación debe ser suspendida y el contrato podrá ser rescindido por parte del Ministerio, sin responsabilidad alguna, en el caso que la Secretaría del Medio Ambiente revoque o no otorgue la Licencia ambiental».
Cabe rechazar la demanda de complimiento de contrato, sí la Resolución de la Dirección General de Control de Calidad Ambiental y de los Recursos Naturales, dependiente de la Secretaría del Ambiente SEAM, rechazó el informe de Auditoría para cumplimiento del plan de gestión ambiental del proyecto cantera y trituración de roca basáltica de la empresa explotadora desarrollada en la propiedad denominada Cerro Ñemby, suspendieron los efectos de la Declaración de la dirección.
Enmarcado en nuestra normativa que dispone el derecho al ambiente saludable está reconocido por nuestra ley fundamental en el art. 7 en concordancia con el art. 8 y 38. Are si como que ha explicitado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, OC- 23/17 el 15 de noviembre del 2.017. Serie A No. 23, estableció que: «Con el propósito de respetar y garantizar los derechos a la vida e integridad de las personas bajo su jurisdicción, los Estados tienen la obligación de prevenir daños ambientales significativos, dentro o fuera de su territorio, para lo cual deben regular, supervisar y fiscalizar las actividades bajo su jurisdicción que puedan producir un daño significativo al medio ambiente; realizar estudios de impacto ambiental cuando exista riesgo de daño significativo al medio ambiente; establecer un plan de contingencia, a efecto de tener medidas de seguridad y procedimientos para minimizar la posibilidad de grandes accidentes ambientales, y mitigar el daño ambiental significativo que hubiere producido”.
Voto de Martínez Simón
El plazo es una modalidad de los actos jurídicos por el que se supedita a un hecho futuro y cierto el nacimiento o extinción de un derecho u obligación. En el primer caso, nos encontraríamos ante el plazo denominado suspensivo y en el segundo, ante el plazo resolutorio, es claro que las partes acordaron un plazo resolutorio en el contrato principal de arrendamiento y explotación de la cantera del cerro Ñemby al estipular cuanto en la cláusula se estipulo: …El plazo podrá prorrogarse mediante una adenda, en el caso de que el Estudio de Factibilidad de la Explotación de la Cantera lo recomiende y se cuente con Licencia Ambiental vigente expedida por la Secretaría del Ambiente. La realización de ambos documentos será financiada por la EMPRESA y supervisada por técnicos del MINISTERIO … «.
Las partes convinieron que el contrato se resolvería una vez cumplidos los 3 años contados a partir de su aprobación mediante decreto del Poder Ejecutivo, el cual fue efectivamente emitido el 28 de mayo de 2013. Así las cosas, el plazo resolutorio del vínculo contractual quedó inicialmente fijado para el 28 de mayo de 2016.
No se desprende del contrato que la facultad de suscribir o autorizar la prórroga del plazo de resolución contractual haya sido delegada en favor del MOPC. Tampoco se puede aceptar que la aprobación del contrato principal vía decreto del Poder Ejecutivo y, por supuesto, de sus cláusulas, haya tenido el efecto de delegar la autorización o aprobación de la prórroga del plazo resolutorio. En efecto, nada de ello surge de la literalidad de los tres únicos artículos del Decreto Nº 11.125 del 28 de mayo de 2013 por el que se aprobó el contrato principal.
Mediante decreto, el Presidente de la República concedió una autorización expresa e inequívoca al MOPC para suscribir el contrato principal de arrendamiento y explotación de la cantera del cerro Ñemby por un plazo de tres años. Coincido con el argumento del ministro preopinante de que es irrazonable que se haya requerido un decreto para el contrato original se haya exigido su aprobación por decreto del Poder Ejecutivo, pero no así para la prórroga del mismo contrato por otros siete años. La autorización expresa mediante decreto de la Presidencia de la República para la manifestación de la voluntad orgánica del Estado Paraguayo se explica por la naturaleza de la actividad que se halla controlada y fiscalizada por el Estado Paraguayo.
En consecuencia, no puede afirmarse que el plazo resolutorio acordado inicialmente en la cláusula primera del contrato principal haya sido válidamente extendido el contrato de arrendamiento y explotación de la cantera del cerro Ñemby suscripto.
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